Le Club de Berne réunit depuis 1971 les chefs des services de renseignement intérieur de l'ensemble des États membres de l'Union européenne, ainsi que ceux de la Norvège et de la Suisse. Contrairement à Europol ou à toute agence formelle de l'Union, le Club ne repose sur aucun traité fondateur, ne dispose d'aucun secrétariat permanent et ne prend, formellement, aucune décision contraignante : il s'agit d'un forum informel où les responsables échangent, coordonnent et bâtissent une confiance mutuelle en dehors de tout cadre juridique contraignant.
Cette informalité n'est pas un vide institutionnel accidentel, mais une caractéristique délibérément préservée depuis plus d'un demi-siècle. Elle permet aux services nationaux de coopérer sans avoir à harmoniser leurs cadres légaux respectifs ni à se soumettre à une autorité supranationale, un avantage précieux pour des services dont le mandat, la doctrine et les contrôles démocratiques varient fortement d'un État à l'autre.
L'informalité protège la coopération mais dissout la responsabilité
Le choix de rester en dehors de tout cadre institutionnel européen a permis au Club de Berne de survivre à des décennies de recompositions politiques sans jamais avoir à renégocier un traité. Cette résilience a toutefois un coût structurel : n'étant rattaché à aucune institution de l'Union, le Club échappe aux quelques mécanismes juridiques et réglementaires qui encadrent la coopération internationale du renseignement, qu'il s'agisse du contrôle du Parlement européen, de la compétence de la Cour de justice de l'Union ou des autorités nationales de protection des données lorsque l'échange dépasse les frontières d'un seul État.
Cette configuration illustre un arbitrage récurrent dans la coopération entre services : plus une structure de partage se rapproche d'une institution formelle, plus elle devient responsable devant un pouvoir législatif ou judiciaire, mais plus elle devient également lente à agir et vulnérable aux blocages politiques d'un seul membre. Le Club de Berne a choisi, dès l'origine, l'efficacité opérationnelle contre l'accountability institutionnelle, un choix qui a longtemps semblé sans conséquence tant que ses activités restaient limitées à l'échange d'analyses générales entre pairs.
La plateforme de La Haye a transformé un club de confiance en infrastructure opérationnelle
Cet équilibre a changé de nature avec la création, en 2001, du Counter Terrorism Group, l'émanation antiterroriste du Club de Berne, puis avec l'ouverture, le 1er juillet 2016, d'une plateforme opérationnelle commune à La Haye. Les services de renseignement intérieur y maintiennent une base de données partagée et un système d'échange d'informations en temps réel sur les menaces terroristes, en particulier celles liées à la mouvance islamiste, avec un rythme de réunions régulier destiné à coordonner les suites opérationnelles données à chaque signalement.
Ce basculement d'un forum d'échange d'analyses vers une infrastructure de données partagée en continu change la nature du risque associé à l'absence de cadre juridique. Un échange ponctuel d'appréciations stratégiques entre pairs pose des questions de confiance ; une base de données opérationnelle alimentée en continu par des dizaines de services nationaux pose des questions de protection des données personnelles, de conservation, de rectification et de recours pour les personnes qui y figurent, des questions auxquelles aucun texte contraignant ne répond puisque la structure qui héberge cette base n'a pas d'existence juridique formelle au regard du droit de l'Union.
Un seul organe de contrôle national a accès au site, aucun organe européen n'y a compétence
Selon les informations disponibles sur le fonctionnement de la plateforme de La Haye, seule l'autorité de contrôle néerlandaise s'est vue accorder un accès au site où opère la base de données commune du Counter Terrorism Group, une situation qui reflète la logique territoriale du droit de contrôle des services de renseignement : chaque autorité nationale ne peut, en principe, superviser que les activités qui se déroulent sur son propre sol ou qui impliquent son propre service. Aucun mécanisme de contrôle multilatéral, associant les autorités de contrôle de l'ensemble des services participants, n'a été mis en place pour superviser une infrastructure pourtant alimentée par l'ensemble de ces mêmes services.
Cette asymétrie entre la nature transnationale de l'infrastructure et la nature strictement nationale de sa supervision constitue le nœud du problème d'accountability que pose le Club de Berne à mesure qu'il évolue, comme l'ont relevé plusieurs observateurs spécialisés, d'un club informel vers une institution aux capacités opérationnelles croissantes. Un service qui transmet une information à la plateforme de La Haye la voit potentiellement traitée, recoupée et redistribuée par des services soumis à des standards de contrôle démocratique très inégaux, sans qu'aucune autorité commune ne puisse arbitrer un désaccord ou sanctionner un usage abusif.
Sources documentaires
Five Eyes
Une alliance formalisée par accord, contrastant avec l'informalité délibérée du Club de Berne.
Lire l'analyseEuropol Intelligence
Une agence européenne formelle, soumise à un cadre juridique que le Club de Berne évite précisément.
Lire l'analyseOTAN Intelligence
Une autre structure de coopération multilatérale confrontée à des arbitrages similaires entre confiance et contrôle.
Lire l'analyseDGSI
Le service français de renseignement intérieur, membre du Club de Berne et du Counter Terrorism Group.
Lire l'analyseCluster Chine
Le dossier Chine relie sécurité intérieure, cyberespionnage, Front uni et collecte technologique au service de la puissance d'État.
ComparerCluster États-Unis
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Analyste en géopolitique, anthropologie politique et relations internationales.